박시형,「이조전세제도의 성립과정」,『진단학보』, 1941.

박시형,「이조전세제도의 성립과정」,『진단학보』, 1941.

 

 

1. 공법이전의 수세법

조선초 田租에 관한 법제는 공양왕 3년에 결정된 과전법 중의 모든 공사전조는 水田 매 1결 마다 조미 30두, 旱田 매 1결 마다 잡곡 30두로 한다는 것을 기본으로 한다. 이 때 능침, 창고, 궁사, 공해, 공신전 외의 모든 유전자는 모두 稅를 수전은 1결에 백미 2두, 한전은 1결에 황두 2두를 낸다라는 조항이 있는다. 조와 세는 어떻게 다른가 하면 조는 일반전에 대한 본래의 공과고, 세는 특정한 사인에게 수조권 또는 경작권을 준 전에 대하여 국가가 전연 이를 방임하지 않고 걷어들이는 것이다. 그러나 이는 곧 구별 없이 쓰여서 경국대전에는 租를 사용하지 않았다.

(1)양전법

먼저 결로 따지는 양전법을 살펴보자. 고려는 땅을 그 비옥도에 따라 상중하로 나누고 각 등에 따라 양전척이 달랐다. 이렇게 양전된 토지는 결·부·속의 단위로 파악되었는데, 고려 후기에는 고려 문종대 정한 결의 단위와 실제 양전한 결의 면적이 차이가 있었다. 태종 5년의 양전에서 결당 면적을 축소하였는데, 인민에게는 증세가 되었다. 이에 세종 10년에 전세경감의 의미에서 태종 5년의 제도를 폐하고 결당 면적을 넓혀 1결은 100부가 되었다. 상중하결의 분포는 전국적으로 상중하 중 하전에 많았다. 상·중·하전의 면적 비는 16:25:36 인데 이는 동일 면적에서의 생산량을 고려한 것이 아니라 원시적 수관념의 기초위에 결정된 것이다.

(2)수세액

1결당 수세액은 모두 논은 조미 30두, 밭은 잡곡 30두로 실적을 달리하고 1결을 만들어 동액을 수취하는 同科收租가 원칙이었다. 이는 조선 태조가 고려말의 혼탁한 상태를 시정하여 고려 태조의 1/10세의 원칙을 복구한 것이다. 그러나 결당 30두의 원칙은 평상년이고 재해를 입은 해는 적당히 감액하는데 이것이 손실답험법이다. 손실답험법은 1분의 재해를 당할 때마다 세금 역시 1분씩 감해주고 재해를 입은 것이 8분에 달하면 전체를 면해주되 수령이 살펴서 감사에게 보고하면 감사가 위관을 차정해 다시 살피고 다시 감사와 수령이 친히 살핀다. 이런 내용이 태조 2년에는 2분 이하는 무시하는 것으로 개정되었다. 태종대에는 위관을 타도 품관으로 임명하고, 손실은 1할부터 인정해주는 대신 9할에도 1할의 세를 거둘 것, 조정에서 때에 따라 경차관을 임명해 다시 조사할 것 등이다. 이는 종래보다 엄해진 것이다. 그러나 손실답험법처럼 모든 田을 살피는 것과 재해율을 결정하는 것은 불가능하다. 게다가 수령, 서원, 경차관 등의 비리가 심하였고, 사전의 경우 부재지주들이 가혹히 답험하고 전객은 지주와 답헙하는 관인에게 이중착취 당했다. 드디어 태종 15년 사전을 전주가 답험하도록 하였으나 전주에 의한 폐가 많아 세종 원년에 다시 관답험으로 바뀌었다.

 

2. 공법시험기

(1) 세종 12년의 공법시문

세종은 손실답험법의 폐에 대하여 인지하고 적극적으로 보치려 했으나 신하들은 이에 반대하거나 무능함을 보이고 있다. 세종 12년 처음 공법안을 제시하였는데, 이때 안은 전의 상중하를 막론하고 일률적으로 1결 10두를 걷겠다는 것이다. 세종을 이를 시행하기 위해 파격적으로 민의를 광범위하게 물었다. 이때 전반적으로 찬성이 많으나 토지생산력이 높은 경기·전라·경상은 찬성이 우세하고 반대인 황해·충청은 반대가 우세하다. 찬성측은 1. 경차관·위관의 폐를 고치는 데는 공법만한 것이 없다, 2. 전의 등급을 3등에서 9등으로 나누는 것이 가하다라고 주장하였고 반대측은 1. 생산력이 천차만별인 전국토을 통하여 같은 세를 걷는 것을 부당하다, 2. 좋은 땅이 많은 부민·양남에 유리하고, 빈민·타도에는 불리하다, 3. 1결 10두는 6할 이하 감수년의 수세액이므로 국고가 비게 된고 창고·아록·역전 등의 수조도 대감소를 면치 못하니 가급하게 될 것이고 이는 또 군자전의 감소를 가져올 것이다, 4. 양전을 한 뒤가 아니면 불가하다, 5. 위관·경차관의 폐는 교정하면 그만이다라고 주장하였다. 결국 공법은 시행되지 않고 세종 18년까지 더 많은 연구가 있던 것으로 추정된다.

(2) 세종 18년·19년간의 공법논의

세종 18년 세종은 공법의 절목을 논의케 하였다. 저번 시문의 실패는 획일적으로 1결 10두의 정액세를 매기는 데 있었기 때문에 먼저 전품에 주의를 돌렸다. 그 내용은 팔도를 상·중·하의 3등으로 나누고 다시 토지를 3등으로 나누어 구분하며, 작년의 손실과 공가예산액을 참작해 세액을 정한다는 것이다. 이 내용은 다음해에 공법상정소를 통해 확정되는데, 기왕의 내용에 전을 전부 휴경하거나 1호의 경작한 바가 전부 손실된 경우에 한하여 수령이 살핀 후에 면세한다는 것 내용 등이 추가된다. 그러나 세종 19년은 대흉이 든 해로 공법을 강행할 수 없게 되어 세종은 이를 포기하고 종래의 손실법을 따르게 된다. 풍흉 여부에 따라 공법 시행을 결절하게 되는 것은 이법상의 결합을 암시하는 것이었다.

(3) 세종 20년에서 25년까지의 시론

세종 20년은 풍년이었기 때문에 세종은 전년의 절목을 강행하여 경상·전라 일부 지역에 시험하기로 하였다. 2년후에 이는 경상·전라 전체로 확대되었다. 이 때 절목 일부를 수정하였는데, 팔도를 3등으로, 각도의 고읍을 3등으로, 고읍의 토지를 2등으로 한층 자세히 나누었고, 중등전의 수세액을 상등전으로 끌어 올렸으며, 재상의 입은 곳은 감사의 계문에 따라 경차관을 파견하여 답험하며 휴경전의 경우 일부 기경지만 과세하고 수령이 살핀다 하여 조금 완화된 모습을 보여주고 있다. 이 내용은 세종 26년부터 충청도에도 시행되었다.

 

3. 공법정착

(1) 세종 25년 10월부터 26년 6월까지 - 공법의 수정

공법에는 여러 결함이 있었다. 우선 공법은 종래 전품3등제에 입각하여 있었고, 그중 상·중전은 1~2%도 안되었던만큼 풍흉에 별로 구애받을 일이 없어 정해진 세를 내는데 무리가 없었지만 공법 시행으로 감세된 효과를 보았다. 그러나 하전은 공법 시행으로 대단한 증세가 된 셈이었다. 전체적으로 보아도 공법은 손실법보다 24.5~34%의 증세 효과를 가져왔다. 둘째로 단지 3등도 3등관만을 구분하여 같은 지역 안에서라도 땅마다 생산력이 다르다는 점을 반영하지 못하였다. 셋째로 공법은 풍흉을 무시한 법이라는 것이다.

그 결과 25년 10월에는 다음과 같은 수정이 이루어졌다. 1. 양전은 頃畝法에 의한다는 것이다. 결부법은 면적이 아닌 수세단위를 나타내는 것으로 면적단위인 경무법으로 양전한다는 것은 결부법에서 일어나는 姦僞搾取를 방지하고자 한 것이다. 또한 경무법으로의 양전 시행은 고려때부터의 수지척을 폐지하고 주척을 사용함을 뜻한다. 2. 3등도 3등관을 폐하고 전국의 토지를 통일적 표준으로 5등으로 구분한다는 것이다. 3. 도별로 연분 9등을 설한다.

이런 내용을 바탕으로 다음의 내용을 재실험하게 되었다. 전품 판정에 있어서 기존 상·중등전은 제1·2등전에 넣고 하등전은 3등전을 기본으로 하되 1·2등전에 酌量될 수 있다. 하등전 중에서도 떨어지는 땅만 4·5등전으로 넣는다.